关于加快推进养老服务体系建设情况的

调 研 报 告

渭南市政协提案委员会

为了积极应对人口老龄化国家战略，进一步加强我市养老服务体系建设，根据市政协2024年协商工作计划安排，5月中旬至6月上旬，由市政协党组成员、副主席吴峰带队，市政协提案委员会组织部分市政协常委、委员和相关专业人士，在市民政局的配合下，会同农工党渭南市委会，围绕我市养老产业高质量发展，推进养老服务体系建设开展专题调研。调研组在听取市直相关部门情况汇报的基础上，先后赴华阴、临渭、韩城等县（市、区）实地调研，并赴浙江省宁波市、台州市、温州市和辽宁省大连市考察学习养老服务体系建设先进经验和好的做法。在听取汇报、座谈交流讨论的基础上，深入分析了我市养老服务体系建设中存在的问题短板和不足，在学习借鉴外地先进经验的基础上，提出意见建议，形成如下调研报告：

一、我市人口老龄化现状及养老服务体系建设成效

2023年底，全市常住人口460.4万人，其中60岁及以上人口为113.63万人（占总人口24.68%），65岁及以上人口为87.61万人（占总人口19.03%），高于全国和全省平均水平，老年人口规模和老龄化率居全省第二位。2018-2023年，全市老年人数量增加24.33万人，老年人年增长率近1.6%。未来10年我市60岁以上人口占比预计达到30%左右，将进入深度老龄化社会。

近年来，全市各级认真贯彻党的二十大精神，深入落实习近平总书记关于老龄工作和养老事业、养老产业的重要指示批示精神，抓住入选全国第四批居家和社区养老服务改革试点城市、国家2023年居家和社区基本养老服务提升行动项目的机遇，加快构建居家社区机构相协调，医养康养相结合的养老服务体系，推动养老服务供给能力大幅提升。

（一）养老服务政策体系不断完善。先后出台《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施意见》《渭南市新建住宅小区配建养老服务设施建设、移交与管理办法》《渭南市“十四五”养老服务体系专项规划》等13项政策文件，在落实部门工作责任、扩大养老服务供给侧改革、引进社会资本参与、养老服务产业税费减免等方面确立了政策导向，基本形成具有渭南特色的养老服务政策体系，在全省首家建立市级基本养老服务清单制度。

（二）养老服务设施布局持续优化。全市现运营养老机构112家，建成养老服务设施（社区日间照料中心、农村互助幸福院）1963所，养老床位37603张，基本建成四级养老服务网络布局。在市本级，投资1.2亿元的集生态养老、旅居养老、文化养老、智慧养老、健康养老等一体的市养老服务示范中心项目，设计床位500张。投资7770余万元，新建市社会福利院精疗所，新增床位480张。在县级，建设和改造一批以失能老年人护理功能为主的示范性公办养老机构,三年累计新增护理型养老床位1121张，实现县级失能集中照护服务机构全覆盖。在镇（街），建设具备全日托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹等功能的区域综合养老服务中心64家，增设床位3807张。在村（社区），建成社区日间照料中心212所，农村互助幸福院1751所，社区覆盖率92.2%，行政村覆盖率84.5%。支持养老服务机构、物业企业、家政机构和餐饮企业提供社区养老服务，共同构建“15分钟”养老服务圈。在居家养老上，聚焦老年人安全、健康等功能性需求，对9970户特殊困难老年人家庭实施居家适老化改造。为经济困难失能部分失能老年人“一人一案”定制居家养老上门服务，三年来累计提供居家养老上门服务3.1万人次，实现养老床位“搬”进家，专业服务送上门。

（三）养老服务人才培育提速晋档。依托职业院校建立市级养老护理员实训基地。部署实施养老服务人才队伍“百千万”培训行动，着力打造“人人懂技能、家家有持证”的“渭南养老护工”品牌，实现养老院院长培训全覆盖，累计培训养老护理员5927人、居家照护人员1.3万人。建立养老服务褒扬机制，为全市养老护理技能竞赛获奖选手按规定落实相关政策，7名优秀养老护理员被省委宣传部、省民政厅选树为陕西省“最美养老护理员”，1名机构负责人被评为全国养老服务先进个人。

二、我市养老服务建设方面存在困难和问题

虽然我市在养老服务体系建设方面取得了一定成效，在满足全市老年人养老方面提供了基本需求，比照考察学习的两省4市成功经验和建设成效，还存在一些不足和短板，工作中还面临一些困难和问题，主要体现在以下几个方面。

（一）政策支撑保障还需加力。近年来，虽然出台了多项制度机制，但同养老服务快速发展的新形势、新业态还不够匹配，存在操作性、约束力不强等问题。养老观念方面，社会面对发展养老服务还缺乏理性认识，对人口老龄化程度加速带来的经济发展、社会保障、社会服务、城市建设等一系列问题认识不够。受传统观念束缚，部分群众对政府、社会、家庭应承担的养老责任区分不清晰，养老观念有待转变。用地规划和配套用房方面，尚未编制同国土空间总体规划衔接一致的养老服务设施布局专项规划，虽然明确了新建住宅小区配建养老服务设施“四同步”工作机制，但是因部门信息共享、沟通协调不够，存在移交和投用较少的问题。同时老城区养老服务用房不足的问题较突出。我市对新建民办养老机构一次性床位建设补助3000元/张（省级1500元、市县各1500元）和年度运营补助600元/张，均按照市县财政1：9比例分担，落实到养老机构的床位建设和运营补贴只有省市级财政分担部分，投入不足。对正常运营的农村互助幸福院运营奖补资金每个院2万元，市县财政按照2：8比例分担，大多数区县财力困难，配套难以保障，落实到具体服务机构的补贴资金只有市级财政分担的0.4万元，社会组织和社会资本运营养老服务设施积极性不高。

（二）基础设施建设还有差距。从现有养老床位看，全市112家养老机构拥有护理型床位数量占机构床位总数的45.1%，距55%的要求还有较大差距。从全市养老整体布局看，全市136个镇（街道）按照“十四五”镇级区域养老服务中心覆盖率60%的目标，需建设82个，建设压力较大。从民政服务设施项目建设“十二个一”要求看，我市缺少1个市级失智失能老年养护院、7个县区级高端养老服务机构、9个县区级失能失智老年人管护院、10个县区级精神卫生福利机构（设施）。养老服务机构“引进来”“走出去”效果还不明显，没有在全省、全国“叫得响”的渭南养老品牌，规模化、连锁化、品牌化养老服务机构不多，养老服务发展依赖政府资金投入，社会资本投入积极性不高。

（三）养老机构服务质量尚有不足。一是公办机构服务质量待提升。公办养老机构（社会福利院、敬老院）的聘用人员薪酬待遇和运转经费保障标准分别为2012年、2013年确定，已十余年未调整，制约了服务质量提升。部分公办养老机构建设标准化程度较低，在适老化改造、使用空间、设施配备和人员聘用上还处于较低水平，由“温饱式”供养向老有所为、老有所乐的高品质服务还有差距，区域示范引领效应不够。二是民办机构需加大扶持。民办养老机构多而不强特征明显。全市民办养老机构在床位供给上发挥了“主力军”作用，但是入住率低，基础设施不完善，护理员招不来、留不住，影响持续健康经营和发展。80.7%的民办养老机构中月收费低于2500元，养老机构平均入住率（约42%）低于全国和全省平均水平。收费低、入住率低导致大部分民办养老机构经营状况只能持平或微利运营，有些甚至亏本运行，机构基础设施得不到改善，服务质量不能满足需求。全市养老机构消防验收达标率仅30%。三是居家社区养老服务待规范。居家社区养老在养老服务体系建设中占基础地位，我市家庭养老床位建设、居家养老上门和老年助餐处于试点探索阶段。通过政府购买服务方式提供的居家养老服务，主要群体是经济困难的失能部分失能老年人，服务群体特殊、人数较少，其他老年人自费购买服务的意愿不强，且服务标准、规范不健全。我市村（社区）级养老服务设施覆盖率超过全省平均水平，但是运营水平参差不齐，供给服务能力不足。

（四）农村养老服务供给问题突出。我市农村的持证残疾人占残疾人总数的93.4%，农村的特困、低保等经济困难老年人占经济困难老年人总数的98.2%。农村困难群众多，家庭养老能力弱，养老服务体系建设政策支持不足，设施不健全，养老服务运行可持续性和监管不足等问题，与广大农村老年人期待相比仍存在不小差距。一是服务资源总量不足。农村养老机构总量不足，结构失衡，多元化服务尚未形成。公办敬老院虽然设施相对完善，但主要用于特困人员集中供养，城乡民办机构床位数量比例为3.9：1，对于晚年生活质量有要求的老年人，缺少相对应民营养老机构与之匹配。由于村集体经济支撑不足、管理不规范，部分农村互助幸福院存在基础设施不完善，功能较为单一，只能提供休闲娱乐平台，不能解决助餐、助医、精神慰藉等需求。二是城乡政策差异较大。城乡基本公共服务政策差异较大的问题也不容忽视。例如：农村特困人员基本生活费每人每年7032元，城市特困人员基本生活费每人每年12000元；农村低保救助标准为5376元，城市低保救助标准为每人每年8040元；农村互助幸福院建设补助为7-9万元/所，城市社区日间照料中心建设补助为60万元/所；特殊困难老年人家庭适老化改造农村家庭每户补助2000元，城镇家庭每户补助4000元。三是留守老年人关爱需加强。因子女长期在外，部分留守老年人就餐、就医、起居等日常生活需帮扶。同时，随着年龄的增长，留守老年人面临慢性病、认知功能下降、跌倒以及孤独、抑郁等心理健康问题的诸多居家风险的考验。尤其是跌倒骨折和突发急病时可能因无人照顾或无人知晓而不能得到有效的照护与救治。

（五）养老护理职业激励亟需加强。我市养老护理员队伍存在“三低”（薪资待遇低、高学历比例低、持证比例低）“两大”（年龄大、压力大）“一快”（流动快）等突出问题。养老护理员入职补贴、岗位津贴、培训评价补贴等褒扬激励的制度不完善，养老服务行业总体收入水平、社会认可度低，工作压力较大，对年轻人缺乏吸引力，人才招不进、留不住、流动性大成为明显特征。全市稳定在岗的29岁及以下养老护理员占比为2.76%，50岁及以上占比为65.1%，甚至还有184名（占比为21.13%）一线养老护理员年龄超过60岁。从薪资待遇情况看，3000元/月及以下占比为68.1%。初中及以下学历占比为63.38%，大学（专科、本科）学历占比为8.27%。

（六）困难群众保障有压力。全市城乡特困、低保等经济困难家庭老年人约6.2万人，残疾老年人10.9人（其中一级、二级残疾老年人3.4万人），高龄老年人56.4万人。低收入、高龄、残疾、独居、失能失智和计划生育特殊家庭等特殊困难老年人对专业照护、康复护理、精神文化、适老环境等需求日益增长。

三、加快推进我市养老服务建设的意见建议

（一）加强养老服务组织领导和工作统筹。健全“党委领导、政府主导、部门负责、社会参与”的工作机制，结合机构改革从工作力量、责任承接、作用发挥三个方面强化老龄工作委员会的牵头职责，发挥市级养老服务联席会议作用，切实加强党委政府对养老服务工作的领导。加大资金保障投入，将发展养老事业所需资金列入年度财政预算，确保用于支持养老事业的福利彩票公益金占比不低于60%，建立稳定的养老服务财政投入保障机制。拓展资金来源渠道，充分利用政府债券、财政专项、社会资金等，发展面向大众的社会化养老服务产业。加大养老服务用地保障。加强督查、考核，推动实施积极应对人口老龄化国家战略和养老服务高质量发展各项措施落地落实。

（二）强化基本养老服务体系建设。根据经济社会发展水平、财力状况，加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。一是打造老年友好型城市。结合城市发展，在户外空间、建筑、交通、住房、交流与信息、社区支持与卫生保健服务等方面充分考虑老年人生活需求。在老旧小区改造中有计划实施适老化和无障碍改造，新建小区的公共空间配建适老服务设施，在“15分钟便民服务圈”中嵌入为老年人提供生活照料、膳食、清洁卫生、洗涤、文化娱乐、护理、心理精神支持等服务，将社区打造成老年人的幸福养老港湾。提升“互联网+政务服务”应用中门户网站、客户端交互界面的信息无障碍水平，切实解决老年人运用智能技术困难问题，维护老年人在信息时代中的合法权益。二是加强养老服务设施建设。根据老年人口分布、公共服务资源、养老服务需求等因素，以国土空间总体规划为依据，编制养老服务设施布局专项规划，并纳入详细规划同步实施。鼓励盘活存量资源用于养老服务设施建设，充分利用符合条件的商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等开办养老服务机构。全面落实新建小区配建养老服务设施“四同步”政策，建立“一县（市、区）一院所、一镇（街道）一中心、一社区一站点”的养老服务设施网络。三是推进医养康养深度融合。推动医疗卫生机构以签约服务、协议合作、开通就诊绿色通道等多种形式，增强养老机构和居家养老服务设施的基础医疗服务能力。将符合条件的养老机构内设医疗机构纳入医保定点协议管理范围。鼓励医疗卫生机构申办养老机构，促进中医医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心与养老服务机构、残疾人康复机构等合建或临建，打造医养结合示范机构。推进居家老年人与基层医疗卫生机构、医务人员建立签约服务关系，为老年人提供健康管理服务。

（三）补齐农村养老服务短板。我市是传统的农业大市，解决好农村养老问题事关农村老年人及其家庭幸福生活，事关农村社会和谐稳定，事关党在农村执政根基的加强与稳固。把农村养老服务纳入“三农”工作和乡村振兴战略重点推进，以筑牢底线补齐短板为突破口，因地制宜，加大投入，着力打造农村养老服务发展的“四梁八柱”，形成布局完善、功能互补、统筹衔接的县镇村三级养老服务网络。大力宣传人口老龄化的严峻形势和应对策略，弘扬孝老爱亲的传统美德，增强全社会的老龄意识和敬老意识。提升县级特困供养服务机构的失能照护服务能力，建设镇级区域养老服务中心并拓展养老服务指导功能，将专业化、多样化的服务延伸至农村。增强农村互助幸福院规范化管理和运营质效，建立完善奖补激励制度，鼓励引导社会力量参与幸福院运营管理，发挥其前沿阵地作用。加强农村地区独居、空巢、留守、失能、残疾、高龄、计划生育特殊家庭等老年人帮扶和服务，持续开展居家适老化改造和居家养老上门服务，优化居家养老服务。

（四）完善人才队伍激励机制。建立养老护理员入职补贴、岗位津贴、培训评价补贴等制度。引导养老服务机构健全完善职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制，推动完善特困供养服务机构聘用人员薪酬待遇激励机制，提高兜底保障机构养老护理人员薪资水平，提升行业吸引力。对在养老服务工作中做出突出贡献的单位和个人，按照规定给予奖励。养老护理员技能大赛纳入全市职业技能大赛，对获奖选手按规定落实激励政策，开展评优表彰以及其他提升养老护理职业技能、强化褒扬激励的措施，树立宣传养老服务先进典型。鼓励支持失能失智老年人家庭成员参加照护技能培训，增强家庭照护能力。

（五）大力发展银发经济。进一步深化养老服务领域“放管服”改革，逐步推动社会力量成为发展养老服务业的主体，促进老年消费市场发展繁荣，推动养老事业与产业融合发展。引导养老服务机构、社会服务组织和企业运营居家养老服务设施，培育打造专业服务能力强、综合效益明显、可持续发展的养老服务品牌。探索“机构+”服务模式，发挥养老机构、物业企业、家政企业等专业化优势，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助医、助急等服务。聚焦老年人就餐实际困难，积极构建覆盖城乡、布局合理、共建共享的老年助餐服务网络，保障老年人尤其是用餐困难老年人吃得饱、吃得健康、吃得放心。积极推进智慧养老体系建设，探索家庭养老床位管理运营，推动信息化养老服务网络进一步向社区和老年人家庭延伸。

（六）对特殊困难老年人的养老实行政府兜底。对于城乡特困、低保等经济困难家庭老年人，计划生育特殊家庭等特殊困难老年人的养老实行同级财政兜底，使这些特殊困难老年人老有所养。

（七）加强养老服务综合监管。健全养老服务领域“双随机、一公开”和联合执法工作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。推广养老服务领域政务公开和机构信息公开，建立养老服务投诉举报受理平台，拓宽公众参与社会监督的渠道和方式。指导养老服务机构依法依规提供服务，建立纠纷协商调解机制，引导老年人及其代理人依法维权。建立健全养老产品和服务消费质量评价体系，畅通消费者反馈渠道，营造安全放心的养老服务消费环境。